Expropiación forzosa: Figuras afines a la expropiación

Tribuna

Expropiación forzosa: Figuras afines a la expropiación

Toda privación coactiva de elementos patrimoniales se identifica con la expropiación. Sin embargo, en sentido estricto, es preciso diferenciar la expropiación de las siguientes figuras con las que presenta cierta similitud, algunas de las cuales son efectivamente privaciones patrimoniales coactivas. Otras no.

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I. Requisa
Constituye una expropiación no formal que se justifica en la existencia de un estado de necesidad (García de Enterría). También ha sido definida como una expropiación sumarísima (Fleiner) o como una expropiación del uso de una cosa determinada (Garrido Falla).

Se diferencia de la expropiación, en sentido estricto, en la no sujeción a procedimiento formal y a las habilitaciones legales previas, en virtud de la situación de necesidad que la motiva. Sólo puede tener lugar en situaciones excepcionales.

Lleva aparejada indemnización, cuya fijación no corresponde, en principio, a los jurados provinciales de expropiación u órganos autonómicos equivalentes e incluye el valor objetivo de lo requisado o de los daños y desperfectos que se produzcan.

Hay varias clases de requisas como son las acordadas por autoridades civiles a consecuencia de graves razones de orden y seguridad pública (epidemias, inundaciones u otras calamidades) que, desde luego, dan lugar a indemnización. Se incluyen las autorizadas por la LO 4/1981, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio y por la Ley 2/1985, de protección civil que permite la requisa temporal de bienes, las ocupaciones temporales, las transferencias coactivas y las requisas militares.

Las requisas militares pueden darse en tiempo de guerra o en casos de movilización o para grandes maniobras; la duración de estas dos últimas no puede exceder de 24 horas cada vez y si implican grandes concentraciones de fuerzas se pueden requisar temporalmente, y como medios auxiliares para ellas, propiedades rústicas y urbanas.

 

II. Transferencia coactiva
Figura intermedia entre la expropiación, la requisa y la venta (Duverger).

Se diferencia de la expropiación por lo siguiente (Villar Palasí):

• Sólo recae sobre bienes fungibles.

• No es una privación singular, sino que, al afectar a un grupo indeterminado de personas, es una medida general.

• Es susceptible de repetirse, incluso periódicamente.

• La indemnización se fija de modo unilateral por la Administración pública, no en procedimiento contradictorio.

• No hay diversión de fin entre el uso dado por el propietario y por la Administración pública adquirente.

• Mientras que en la expropiación sólo se impone al expropiado la obligación negativa de no oponerse a la ocupación, en la transferencia coactiva se suele imponer además la obligación de entregar la cosa a la Administración pública en las condiciones fijadas por ésta.

Su fundamento es estrictamente social ya que se trata de racionalizar la prestación de servicios o la ejecución de actividades industriales, como entregas forzosas de energía eléctrica, cortas forzosas de arbolado, cotos mineros forzosos, comunidades imperativas para la explotación y utilización del agua, etc. Aquí no hay un daño o perjuicio compensable económicamente sino una modificación de la libertad negocial con la que va aparejado si procede el correspondiente precio.

 

III. Venta forzosa por incumplimiento del fin social de la propiedad inmobiliaria
Supuesto en que se puede imponer al titular la enajenación del bien -mueble o inmueble «socialmente inactivo». No hay en ella expediente expropiatorio ni diversión de fin, sino activación de la finalidad propia del bien mediante su venta a tercero.

En este caso se puede imponer al titular la enajenación del elemento patrimonial socialmente inactivo. No existe expediente expropiatorio ni diversión de fin, sin activación de la finalidad propia del bien mediante su venta a tercero. El procedimiento puede, además, iniciarse a instancia del interesado.

Características

Esta figura se caracteriza, en casos como estos, porque se refiere ordinariamente a bienes muebles y comprende la totalidad de la producción respondiendo a un sistema económico por lo que presenta notas de continuidad y de carácter cíclico. Por eso el propio mecanismo de la venta forzosa es puramente instrumental para asegurar el nivel de precios que en la venta se impone.

La fijación del precio de adquisición en sí misma es la intención básica de la medida como medida de política económica, salvo en los casos en que la venta forzosa es un simple instrumento de un monopolio establecido por cualquier otra razón. Por este motivo se puede decir que el sistema de venta forzosa es esencialmente una técnica de fijación de un determinado nivel de precios, cuyo aseguramiento se confía que pueda mantenerse a través de un sistema de precios tasados en el mercado libre, y se encomienda a un sistema de monopolio de comercialización a favor de entes públicos o concesionarios de los mismos.

Por el contrario, en el ámbito inmobiliario se liga, junto con la sustitución forzosa, al incumplimiento de los deberes urbanísticos de urbanización y, especialmente, de edificación o rehabilitación.

 

IV. Sustitución forzosa
La sustitución forzosa (cuyo expediente puede iniciarse también a solicitud del interesado) no supone la privación coactiva o enajenación forzosa del inmueble al titular inactivo, sino que incorpora a un tercero para que edifique en régimen de propiedad horizontal en el solar correspondiente. Ambas figuras tienen reflejo muy común en la legislación urbanística, respecto de solares no edificados dentro del plazo correspondiente. Se ligan a la posibilidad de sustituir forzosamente al propietario incumplidor de los plazos de ejecución aplicables. Aparecen muy vinculadas al registro municipal de solares o terrenos sin urbanizar o denominación equivalente, allí donde existe.

 

V. Permutas forzosas de fincas rústicas
No es expropiatoria la figura de la permuta forzosa que el dueño de una o más fincas rústicas puede exigir respecto de las parcelas enclavadas en ellas en los términos de la legislación de reforma y desarrollo agrario. Con la finalidad de concentrar y racionalizar explotaciones, se configura como un instrumento que puede operar entre particulares o como mecanismo de intervención pública. En este caso, de acuerdo con razones de utilidad pública o interés social, tiene por objeto el recíproco cambio de titularidades dominicales entre fincas rústicas o explotaciones agrarias de carácter privativo de la Administración agraria -normalmente, autonómica o local- interesada, y las correspondientes a los propietarios de las fincas o titulares del derecho objeto de permuta.

Sin perjuicio de ello, especialmente allí donde se configura como instrumento público de intervención tiene tintes expropiatorios, y puede someterse supletoriamente en ciertos aspectos a la legislación reguladora de la expropiación.

Esta figura se acoge expresamente en algunas disposiciones autonómicas

 

VI. Incautación
Como medida accesoria a la comisión de ciertos ilícitos penales o administrativos, respecto de los bienes que hayan sido instrumentos del delito. Se identifica con el comiso o decomiso.

 

VII. Ocupación temporal
Supone la ocupación transitoria de inmuebles para la realización de alguna de las actuaciones previstas en el precepto citado. Es una expropiación temporal.

La ocupación recae sobre terrenos, no sobre fincas urbanas y es indemnizable por los daños y perjuicios que se ocasionen.

Hay muchos casos en que puede equipararse a la constitución forzosa de servidumbres limitadas en su duración.

Se puede calificar, también, como una requisa de bienes inmuebles pero la mayor parte de la doctrina la incardina como de naturaleza expropiatoria.

Como supuestos legales de ocupación temporal de propiedad particular se incluyen los necesarios para llevar a cabo estudios y operaciones facultativas de corta duración, dirigidas a recoger datos para la elaboración del proyecto o la realización del replanteo de una obra una vez presentado el documento acreditativo de la misión. Cualquier oposición del propietario da lugar a la intervención de la autoridad competente y los perjuicios de la ocupación han de abonarse en el acto, previa tasación pericial.

Se autoriza también para establecer, conservar o reparar estaciones y caminos provisionales, talleres, almacenes, depósitos de materiales y cualesquiera otros más que requieran las obras previamente declaradas de utilidad pública. Los daños han de ser acordados con el propietario, si son evaluables previamente o si se rechazan por el propietario, fijados por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa. Si no se pueden evaluar han de fijarse por acuerdo o, en su caso, resolución del jurado que fije una cantidad alzada suficiente.

Se autoriza la ocupación temporal para la extracción de materiales de toda clase que sean necesarios para la ejecución de obras de utilidad pública, abonándose sólo el valor de los materiales:

- cuando estén previamente recogidos y aplicados por el propietario;

- cuando las canteras se encuentren abiertas y en explotación;

- cuando el propietario demuestre que dichos materiales tienen un valor económico en el mercado y que ejerce precisamente la industria destinada a su explotación.

Cabe la ocupación para la realización, por cuenta de la Administración y no habiéndolo hecho por sí el propietario, de los trabajos necesarios para que la propiedad cumpla con las exigencias sociales que la ley exija en cuyo caso se abona una renta por la Administración pública si la ocupación supone la pérdida temporal de beneficios para el propietario. Pero si la ocupación determina en el futuro un aumento de los beneficios económicos de la propiedad ocupada, la administración tiene derecho al reembolso de la capitalización de dicho aumento.

Por último cabe también en el caso de que la Administración decida la intervención de una empresa mercantil que haya cesado en su trabajo, en cuyo caso debe indemnizarse a sus titulares el valor efectivo de los daños y deterioros extraordinarios sufridos en maquinarias e instalaciones si son consecuencia directa de la intervención. Aquí se incluyen las normas sectoriales reguladoras de montes o de vías pecuarias, minas, hidrocarburos, sector eléctrico, carreteras, puertos y aeropuertos.


VIII. Expropiación virtual
Entendida como todo supuesto de privación imperativa y singular de derechos o intereses patrimoniales al margen del procedimiento y requisitos establecidos en la legislación expropiatoria, aunque con indemnización o compensación económica.

Como ejemplos de la misma pueden citarse el supuesto de revisión o revocación de actos válidos favorables por alteración del criterio estimativo -razones de oportunidad- o el rescate de concesiones administrativas.

 

IX. Cesiones obligatorias y gratuitas de suelo y edificabilidad
Difieren también de la expropiación forzosa estas cesiones, que concretan y articulan el principio de equidistribución o perecuación en el ámbito de la transformación urbanística del suelo. Si bien tienen carácter forzoso y suponen la transmisión a un tercero -la Administración urbanística actuante- de activos patrimoniales pertenecientes (con matices en el caso de la edificabilidad) al titular afectado, son ajenas a los requisitos, mecanismos y procedimiento de la potestad expropiatoria.

Los propietarios de terrenos afectados por una actuación de transformación urbanística deben ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante:

a) El suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.

En las actuaciones de dotación, la entrega del suelo podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones previstos por la legislación urbanística.

Esta cesión comprende:

- la de los terrenos precisos para sistemas locales, al servicio del ámbito en el que los terrenos resulten incluidos;

- la del suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general incluya en el ámbito correspondiente, en su caso, a efectos de su gestión. No procede esta cesión, en cambio, en caso de que no se incluyan en el plan dentro de dicho ámbito -en suelo urbano- o que no se adscriban al mismo -en el supuesto de suelo urbanizable-.

b) El suelo libre de cargas de urbanización correspondiente a un porcentaje fijado por la legislación urbanística no inferior al 5% ni superior al 15% de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, con destino a patrimonio público de suelo. En las actuaciones de dotación, este porcentaje se entenderá referido al incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación.

Una vez descontadas las cesiones destinadas a dotaciones y sistemas generales y locales, la aplicación de este porcentaje sobre la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya (sobre el aprovechamiento tipo del área de reparto o medio del sector) determina el aprovechamiento urbanístico o edificabilidad susceptible de apropiación o patrimonializable.

Para que el particular pueda disfrutar de un aprovechamiento mayor (exceso de aprovechamiento respecto del mismo), tendrá que adquirirlo por su valor urbanístico, siempre que lo permita la legislación urbanística. Y en caso que no pueda disfrutar del total aprovechamiento que le corresponde (defecto de aprovechamiento), será compensado con el valor correspondiente o con aprovechamientos localizados en otros ámbitos.

La legislación urbanística puede:

1. Permitir excepcionalmente la reducción (sin límite mínimo; es decir, cabe cesión 0%) o aumento (con el límite máximo del 20%) del porcentaje de cesión de edificabilidad de forma proporcionada y motivada, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.

2. Determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda de protección pública. Lo que supone limitar la posibilidad de «monetarizar» el aprovechamiento objeto de cesión a supuestos de imposibilidad acreditada de ceder suelo edificable destinado a vivienda protegida.

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Las potestades administrativas son poderes jurídicos reconocidos abstracta y expresamente por el ordenamiento, que atribuyen a la Administración titular de los mismos una habilitación -o imponen un deber- para desarrollar actuaciones ejecutivas concretas, productoras de efectos actuales o potenciales sobre la esfera de los administrados, en un ámbito más o menos determinado, tendentes a la satisfacción del interés general.

 

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